2024年政府工作報告強(qiáng)調(diào)，提高區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，加強(qiáng)國家戰(zhàn)略腹地建設(shè)。優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，是黨和國家基于當(dāng)前及未來面臨的總體形勢和重大問題而實(shí)施的戰(zhàn)略性舉措，其對加速發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、促進(jìn)能源主產(chǎn)地區(qū)順利轉(zhuǎn)型、縮小區(qū)域發(fā)展不平衡問題等具有重大而深遠(yuǎn)的意義。
2020年9月，中國提出“雙碳”目標(biāo)，這不僅體現(xiàn)了負(fù)責(zé)任大國的擔(dān)當(dāng)，也是解決我國資源環(huán)境約束問題、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。但需要注意的是，“雙碳”目標(biāo)在為我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型提供新動能新方向的同時，也對部分地區(qū)提出了新挑戰(zhàn)。受自然資源稟賦和歷史發(fā)展因素制約，我國化石能源主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較沿海地區(qū)相對滯后，高碳發(fā)展路徑鎖定現(xiàn)象較為突出。“雙碳”目標(biāo)提出后，以山西為典型代表的化石能源主產(chǎn)區(qū)面臨的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻復(fù)雜，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、財政依賴明顯、能源轉(zhuǎn)型動力不足以及人力資本薄弱等問題亟待解決。
山西轉(zhuǎn)型意義重大
我國主要化石能源結(jié)構(gòu)為“富煤、缺油、少氣”，煤炭作為我國儲量最豐富的化石能源，在保障我國能源安全中的扮演著重要角色。雖然我國煤炭資源儲藏量大，但地區(qū)間分布不均衡，不同地區(qū)的煤炭資源稟賦差異巨大。根據(jù)自然資源部發(fā)布的《2022年全國礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計表》，山西省煤炭儲量達(dá)483.1億噸，在全國煤炭儲量中所占份額高達(dá)23.3%，居全國之首，內(nèi)蒙古和陜西以411.2億噸和291.0億噸緊隨其后。
煤炭資源分布的不均衡，導(dǎo)致我國煤炭資源稟賦與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在明顯的空間錯配，形成了長期以來“西煤東輸、北煤南運(yùn)”的基本國情。2023年，山西省原煤產(chǎn)量13.78億噸，占全國原煤產(chǎn)量比例為29.26%，原煤產(chǎn)量自2020年來穩(wěn)居全國第一。
就山西而言，長期的資源依賴導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)與煤炭高度掛鉤。研究發(fā)現(xiàn)，山西GDP增長趨勢與全國煤炭消費(fèi)變化趨勢相似，具有一定特征相關(guān)性。2020—2022年間，由于煤炭需求上漲價格上行，山西經(jīng)濟(jì)高速增長，年GDP從17651.9億元升至25642.6億元，增幅達(dá)到45.3%。但隨著煤炭價格下行，2023年，山西GDP名義增速比全國平均低4.19個百分點(diǎn)，僅為0.45%。2021年，山西省煤炭行業(yè)納稅占全省工業(yè)企業(yè)納稅比例高達(dá)71.53%，煤炭及其相關(guān)行業(yè)占全省工業(yè)企業(yè)稅費(fèi)繳納的比重高達(dá)近79%。山西經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展亟需找到新的支柱產(chǎn)業(yè)，否則將在煤炭消費(fèi)達(dá)峰后面臨快速下行的風(fēng)險。
相較于內(nèi)蒙古的露天礦居多，山西地下礦居多，經(jīng)過多年高強(qiáng)度開發(fā)，部分地區(qū)煤炭資源瀕臨枯竭，對開采技術(shù)水平要求也在不斷提高，其勞動生產(chǎn)率水平全國較低。數(shù)據(jù)顯示，雖然山西省煤炭開采和洗選業(yè)就業(yè)規(guī)模在縮減，但山西省煤炭就業(yè)人員總數(shù)占全國煤炭采選業(yè)就業(yè)人數(shù)的比重卻一直上升，從1992年的11.9%一直上升到2020年的35.0%。隨著能源轉(zhuǎn)型不斷向前推動，山西將面臨行業(yè)萎縮、就業(yè)減少等問題，需要提前謀劃，探索建立化石能源主產(chǎn)地區(qū)公正轉(zhuǎn)型的中國范式。
總體而言，山西興于煤也困于煤，“一煤獨(dú)大”的產(chǎn)業(yè)格局缺乏多元化發(fā)展，一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。同樣作為產(chǎn)煤大省，山西在能源轉(zhuǎn)型過程中面臨的經(jīng)濟(jì)下行及就業(yè)端壓力也將遠(yuǎn)超過“陜蒙”地區(qū)。但山西作為全國唯一的全省域、全方位、系統(tǒng)性國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，利用其“綜改區(qū)”政策先行先試的優(yōu)勢，著力開展重大生產(chǎn)力布局調(diào)整優(yōu)化，對推動山西加速形成新質(zhì)生產(chǎn)力、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有關(guān)鍵作用，對全國化石能源主產(chǎn)區(qū)重大生產(chǎn)力布局調(diào)整優(yōu)化具有重大示范意義。
山西轉(zhuǎn)型成效顯著
2010年12月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立山西省國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，賦予山西“先行先試”的改革試驗(yàn)權(quán)。2017年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持山西省進(jìn)一步深化改革促進(jìn)資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見》，2019年5月召開的中央深改委會議審議通過了《關(guān)于在山西開展能源革命綜合改革試點(diǎn)的意見》。持續(xù)的政策是國家賦予山西的重大使命，更是山西促進(jìn)重大生產(chǎn)力布局優(yōu)化調(diào)整、推動產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的重大契機(jī)。
山西也采取了一系列有力舉措，發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，積極推動煤炭、電力、鋼鐵、等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。在保障國家能源供應(yīng)安全的同時，山西持續(xù)推進(jìn)落后煤炭產(chǎn)能的退出，“十三五”期間累計化解煤炭過剩產(chǎn)能1.57億噸，煤炭行業(yè)邁入高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展快車道。目前，山西煤炭先進(jìn)產(chǎn)能占比已超過80%，處于全國第一梯隊(duì)。山西還以煤礦智能化建設(shè)為切入點(diǎn)，率先將5G技術(shù)引入智能煤礦建設(shè)，成立了全國煤炭行業(yè)首個科研創(chuàng)新人工智能計算中心。通過大力實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長制”，重點(diǎn)培育“鏈主+鏈核+專精特新”企業(yè)，山西高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量由“十二五”末的720家增加到2023年的4155家。
山西不僅有豐富的化石能源，其可再生能源也有一定的開發(fā)潛力。受地勢影響，山西省高風(fēng)區(qū)域分布不均，呈現(xiàn)出北部區(qū)域高密度資源集中，中部南部高質(zhì)量資源區(qū)較為分散的態(tài)勢。總體來看，山西省風(fēng)電有較大的開發(fā)潛力。此外，山西省光伏資源相比于華北地區(qū)其他省份相對豐富，并且南北差異較大，南部地區(qū)全年光照時間要高于北部區(qū)域。并且山西省也還有較為發(fā)達(dá)的光伏組件制造建設(shè)產(chǎn)業(yè)，從長遠(yuǎn)來看山西省光伏裝機(jī)建設(shè)也將進(jìn)入高速期。“十四五”以來，山西可再生能源也進(jìn)入大規(guī)模、高比例、高質(zhì)量發(fā)展新階段，2023年可再生能源裝機(jī)容量達(dá)5309.1萬千瓦，同比增長22.6%。
此外，山西區(qū)域合作水平也在持續(xù)提升。2014年，國務(wù)院批復(fù)《晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》，黃河金三角四市緊抓黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略機(jī)遇，圍繞共建新格局、共謀大發(fā)展，取得了積極成效。2021年，山西省印發(fā)《山西省“十四五”京津冀、長三角、大灣區(qū)等區(qū)域融合發(fā)展實(shí)現(xiàn)高水平崛起規(guī)劃》，旨在充分發(fā)揮資源稟賦、地理區(qū)位、發(fā)展?jié)摿Φ确矫鎯?yōu)勢，積極對接和融入國家重大戰(zhàn)略，與京津冀、長三角、大灣區(qū)等區(qū)域一起，逐步形成優(yōu)勢互補(bǔ)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局。
通過這些年的努力，山西在新舊動能轉(zhuǎn)換、綜合改革、創(chuàng)新驅(qū)動等方面取得積極成效，為下一步轉(zhuǎn)型工作奠定了良好基礎(chǔ)。
山西轉(zhuǎn)型困境多
盡管近年來山西交出了一份不錯的答卷，但隨著“雙碳”目標(biāo)的持續(xù)推動，山西更急迫地需要擺脫高碳發(fā)展路徑鎖定的現(xiàn)狀。在邁向高質(zhì)量綠色發(fā)展的進(jìn)程中，山西面臨著一系列現(xiàn)實(shí)困境，亟待破局。
一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)僵化，經(jīng)濟(jì)隨煤炭行情波動。長期以來，山西產(chǎn)業(yè)主要依賴傳統(tǒng)煤炭和重工業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)在很大程度上也是圍繞煤炭產(chǎn)業(yè)而發(fā)展起來的服務(wù)業(yè)，經(jīng)濟(jì)受煤炭行情影響大，短時間內(nèi)也難以形成新的支撐性產(chǎn)業(yè)。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，這樣單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)容易導(dǎo)致山西經(jīng)濟(jì)韌性不強(qiáng)，尤其在中國能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程中容易受到各種風(fēng)險的沖擊。隨著煤炭資源儲量的減少和開采難度的增大，山西經(jīng)濟(jì)發(fā)展將受到更嚴(yán)重的阻礙。此外，由于高碳路徑長期鎖定帶來的高碳資產(chǎn)退出問題也將抑制山西經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展。
二是減排與保供壓力并存，山西低碳發(fā)展路徑形成的難度大。山西作為中國重要的能源生產(chǎn)供應(yīng)基地，對我國能源系統(tǒng)安全提供了重要保障。但長期的煤炭開采利用也導(dǎo)致了山西高碳路徑依賴及嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。隨著“雙碳”目標(biāo)進(jìn)程不斷推進(jìn)，在碳排放雙控的壓力下，山西仍需承擔(dān)重要的保供任務(wù)，疊加環(huán)境治理帶來的成本高周期長等現(xiàn)實(shí)問題，多端擠壓對山西未來轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
三是人力資本積累薄弱，穩(wěn)就業(yè)壓力大。一方面，受多方面因素影響，山西人力資源整體素質(zhì)偏低，高端人才缺失問題突出。2022年，山西省城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員年平均工資為90495元，較全國平均水平低了23534元。另一方面，山西在落戶政策、住房補(bǔ)貼等人才引進(jìn)政策方面競爭力也較弱，人才引進(jìn)環(huán)境有待完善。此外，山西高等教育缺乏優(yōu)勢，教育部建設(shè)的42所世界一流大學(xué)中，沒有一所在山西;截至2023年6月底，教育部公布的全國普通高校數(shù)量共2820所，山西有83所，占全國比例為2.94%，本土人才培養(yǎng)能力相對較弱。人才的缺失也影響了山西科技創(chuàng)新能力，不利于新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。2022年，山西全社會R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度僅為1.07%，比全國低1.47個百分點(diǎn)。另一方面，煤炭的退出也會導(dǎo)致相關(guān)行業(yè)用工需求減少，給未來穩(wěn)定就業(yè)和公正轉(zhuǎn)型帶來巨大壓力。
四是營商環(huán)境排名靠后，對企業(yè)吸引差。由中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國城市政商關(guān)系評價報告2021》顯示，在政商關(guān)系健康指數(shù)得分中，山西省以13.54的分值排名全國倒數(shù)第一。在北京大學(xué)光華管理學(xué)院張志學(xué)教授與武漢大學(xué)的合作者張三保和康璧成共同完成的《中國省份營商環(huán)境評價》中，山西也是以46.74分位列全國23位。盡管近年來通過多方面發(fā)力，山西營商環(huán)境取得明顯進(jìn)步，但與東部地區(qū)仍存在一定差距，營商環(huán)境改善空間較大。
凡此種種，山西轉(zhuǎn)型面臨的現(xiàn)實(shí)困境涉及經(jīng)濟(jì)多元化、人才儲備、就業(yè)問題、環(huán)境治理、和政策環(huán)境等多方面。山西產(chǎn)業(yè)也面臨“不得不轉(zhuǎn)”和“如何轉(zhuǎn)型”的問題，近幾年煤炭行情好、需求足也造成了部分企業(yè)轉(zhuǎn)型弱的問題，這也可能導(dǎo)致山西錯過重要的窗口期。
山西能源轉(zhuǎn)型對策建議
建國之初，我國結(jié)合國情多次對重大生產(chǎn)力布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，從156項(xiàng)重點(diǎn)建設(shè)到三線建設(shè)再到東部優(yōu)先、集聚發(fā)展，都對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)格局帶來了深遠(yuǎn)的影響。因此，在新舊動能轉(zhuǎn)換的背景下，亟需各級政府通過優(yōu)化調(diào)整重大生產(chǎn)力布局，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動山西轉(zhuǎn)型進(jìn)程。
一是頂層推進(jìn)，系統(tǒng)優(yōu)化調(diào)整重大生產(chǎn)力布局。重大生產(chǎn)力布局需要從中央層面統(tǒng)籌，在“綜改區(qū)”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步出臺有利于山西加快能源轉(zhuǎn)型、推進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、提高全要素聚集的先行先試政策。因地制宜在山西布局新質(zhì)生產(chǎn)力，結(jié)合山西發(fā)展基礎(chǔ)，有針對性地布局一批具有高科技、高效能、高質(zhì)量特征的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。出臺針對山西重大生產(chǎn)力布局調(diào)整優(yōu)化的專項(xiàng)政策，進(jìn)一步加強(qiáng)對山西的監(jiān)督考核。
二是加快產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長新活力。針對山西“依煤依重”的生產(chǎn)力布局，應(yīng)打破高碳路徑依賴，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展。一方面，繼續(xù)優(yōu)化煤炭開發(fā)布局，加快推動煤炭清潔化利用，提高先進(jìn)產(chǎn)能占比。另一方面，利用山西較為豐富的太陽能、風(fēng)能等可再生能源資源基礎(chǔ)，大力發(fā)展可再生能源，打造綠色低碳的新型能源系統(tǒng)，發(fā)展可再生能源相關(guān)產(chǎn)業(yè)。此外，山西要牢牢抓住發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的契機(jī)，緊密結(jié)合本地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，積極拓展高端化、智能化、綠色化產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌推進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)壯大、未來產(chǎn)業(yè)培育，為山西經(jīng)濟(jì)培養(yǎng)新支柱。
三是夯實(shí)人才基石，全方位培養(yǎng)用好人才。實(shí)施更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，為山西轉(zhuǎn)型提供強(qiáng)有力的智力支撐。根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與需求，制定供需清單，大力度、高頻次的開展人才對接引進(jìn)工作，以產(chǎn)引才、以才促產(chǎn)、產(chǎn)才融合，加快走出一條產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人才集聚互相支撐、融合發(fā)展的山西路徑。優(yōu)化完善人才服務(wù)機(jī)制，塑造人才發(fā)展生態(tài)。山西必須厚植人才成長沃土，在薪酬、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等全方位為引進(jìn)人才提供保障。
四是提前布局，防范煤炭減產(chǎn)帶來的就業(yè)風(fēng)險。山西應(yīng)充分了解能源綠色轉(zhuǎn)型對山西的潛在影響，做好公正轉(zhuǎn)型相關(guān)工作。針對容易受轉(zhuǎn)型影響的企業(yè)，將這部分企業(yè)的職工作為就業(yè)工作重點(diǎn)群體，建立轉(zhuǎn)型職工臺賬，實(shí)行動態(tài)服務(wù)和管理。根據(jù)易受影響群體年齡、就業(yè)意愿，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)體系建設(shè)，以職業(yè)培訓(xùn)為抓手提升職工轉(zhuǎn)崗適應(yīng)能力。
五是全面深化放管服改革，打造營商環(huán)境“強(qiáng)磁場”。轉(zhuǎn)變思想觀念，著力構(gòu)建親清政商關(guān)系，為企業(yè)提供“店小二”式服務(wù)。針對山西營商環(huán)境現(xiàn)存的短板，積極吸取東部沿海地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，在開辦企業(yè)、辦理建筑許可證、獲得電力等企業(yè)全生命周期所需服務(wù)方面提供便利，簡化辦理流程。同時，不斷提升相關(guān)配套水平和能力，促進(jìn)上下游產(chǎn)業(yè)的整體配套，實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目到產(chǎn)業(yè)再到集群發(fā)展的良性循環(huán)。
來源：中國能源網(wǎng) 作者：趙子健供職于北京大學(xué)能源研究院
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