生態(tài)保護補償制度作為生態(tài)文明制度的重要組成部分，是落實生態(tài)保護權(quán)責、調(diào)動各方參與生態(tài)保護積極性、推進生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，從完善分類補償制度、健全綜合補償制度、發(fā)揮市場機制作用等方面，明確了我國深化生態(tài)保護補償制度改革的路線圖和時間表。
堅持系統(tǒng)推進政策協(xié)同
我國生態(tài)補償機制建設(shè)歷經(jīng)了多年實踐，在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地7個領(lǐng)域建立了生態(tài)補償機制，取得積極成效。與此同時，也存在補償覆蓋范圍有限、政策重點不夠突出、獎懲力度偏弱、相關(guān)主體協(xié)調(diào)難度大等問題。今年5月21日，中央全面深化改革委員會第十九次會議審議通過了《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》。
“《意見》集中體現(xiàn)了黨和國家構(gòu)建生態(tài)文明制度、落實權(quán)責、調(diào)動各方積極性的戰(zhàn)略意圖，是我國提出碳達峰碳中和目標后，又一項面向綠色發(fā)展的重要政策文件。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任何代欣表示。
對于改革目標，《意見》明確，到2025年，與經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相適應(yīng)的生態(tài)保護補償制度基本完備。以生態(tài)保護成本為主要依據(jù)的分類補償制度日益健全，以提升公共服務(wù)保障能力為基本取向的綜合補償制度不斷完善，以受益者付費原則為基礎(chǔ)的市場化、多元化補償格局初步形成，全社會參與生態(tài)保護的積極性顯著增強，生態(tài)保護者和受益者良性互動的局面基本形成。到2035年，適應(yīng)新時代生態(tài)文明建設(shè)要求的生態(tài)保護補償制度基本定型。
“文件對分類補償制度、綜合補償制度提出了較全面的政策框架，并提出逐步探索統(tǒng)籌保護模式，明確要結(jié)合空間中并存的多元生態(tài)環(huán)境要素系統(tǒng)謀劃，體現(xiàn)了系統(tǒng)推進的政策思路。針對實踐中容易出現(xiàn)的政出多門現(xiàn)象，提出部門間要加強溝通協(xié)調(diào)，避免重復補償;通過法治保障、政策支持和技術(shù)支撐，增強改革協(xié)同效應(yīng)。”中國財政科學研究院資源環(huán)境和生態(tài)文明研究中心研究員樊軼俠說。
同時，新政策體現(xiàn)了“強化激勵、硬化約束”的導向，清晰界定各方權(quán)利義務(wù)，實現(xiàn)受益與補償相對應(yīng)、享受補償權(quán)利與履行保護義務(wù)相匹配。“比如，《意見》提出對于一些生態(tài)功能重要地區(qū)加大支持力度，也提出對生態(tài)功能重要地區(qū)發(fā)展破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)的，適當減少補償資金規(guī)模。”樊軼俠說。
重視發(fā)揮市場機制作用
《意見》提出，充分發(fā)揮政府開展生態(tài)保護補償、落實生態(tài)保護責任的主導作用，積極引導社會各方參與，推進市場化、多元化補償實踐;逐步完善政府有力主導、社會有序參與、市場有效調(diào)節(jié)的生態(tài)保護補償體制機制。
近年來，我國加快建立健全縱向與橫向相結(jié)合的生態(tài)補償機制。統(tǒng)計顯示，2016年至2020年，中央財政安排重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金3524億元，在對禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，加大對“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)、京津冀、長江經(jīng)濟帶等生態(tài)功能重要區(qū)域的支持力度。此外，目前已有新安江、赤水河、酉水、滁河等跨省流域建立了省際橫向生態(tài)保護機制。
樊軼俠認為，《意見》體現(xiàn)了推廣經(jīng)驗與探索機制相結(jié)合。“例如，跨省流域橫向生態(tài)補償?shù)?lsquo;新安江模式’，試點成果已在不少地區(qū)推廣應(yīng)用，文件中提出健全橫向補償機制，總結(jié)推廣成熟經(jīng)驗。同時，文件提到，鼓勵地方探索大氣等其他生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護補償方式;逐步探索對預算支出開展生態(tài)環(huán)保方面的評估等。這些創(chuàng)新性探索將會在不同層面推動我國多元化、市場化生態(tài)補償制度的完善。”樊軼俠說。
值得關(guān)注的是，《意見》對發(fā)揮市場機制作用、加快推進多元化補償進行了專門規(guī)定，明確“合理界定生態(tài)環(huán)境權(quán)利，按照受益者付費的原則，通過市場化、多元化方式，促進生態(tài)保護者利益得到有效補償，激發(fā)全社會參與生態(tài)保護的積極性”。
比如，對于完善市場交易機制，《意見》要求，在科學合理控制總量的前提下，建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度;逐步開展市場化環(huán)境權(quán)交易;加快建設(shè)全國用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場。
“生態(tài)保護補償制度要實現(xiàn)有效市場和有為政府的更好結(jié)合。生態(tài)保護補償本身體現(xiàn)了經(jīng)濟成本和收益，不再完全通過政府手段解決生態(tài)保護問題，而是通過更加透明、量化的市場機制實施，建立多方補償機制。”何代欣說。
財稅金融工具共同發(fā)力
《意見》提出了一系列拓展市場化融資渠道的舉措。比如，研究發(fā)展基于水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等各類資源環(huán)境權(quán)益的融資工具，建立綠色股票指數(shù)，發(fā)展碳排放權(quán)期貨交易;鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)提供符合綠色項目融資特點的綠色信貸服務(wù);鼓勵符合條件的非金融企業(yè)和機構(gòu)發(fā)行綠色債券;鼓勵保險機構(gòu)開發(fā)創(chuàng)新綠色保險產(chǎn)品參與生態(tài)保護補償。
樊軼俠分析，碳排放權(quán)交易是以市場手段推動溫室氣體減排的重要制度，現(xiàn)貨市場是對碳排放權(quán)配額進行買賣交易的場所，“期貨市場的建立主要是為了發(fā)揮其價格發(fā)現(xiàn)和套期保值的功能，有效對沖現(xiàn)貨市場風險，提升碳排放權(quán)交易體系效率”。
“在進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上，發(fā)揮金融市場作用，引入生態(tài)產(chǎn)品交易，能夠更有效率地體現(xiàn)生態(tài)建設(shè)的價值。財政政策與金融工具相結(jié)合，有利于加快推進多元化補償。”何代欣說。
對于發(fā)揮財稅政策調(diào)節(jié)功能，《意見》明確，發(fā)揮資源稅、環(huán)境保護稅等生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)稅費以及土地、礦產(chǎn)、海洋等自然資源資產(chǎn)收益管理制度的調(diào)節(jié)作用;繼續(xù)推進水資源稅改革;落實節(jié)能環(huán)保、新能源、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策;實施政府綠色采購政策，建立綠色采購引導機制。
“稅費調(diào)節(jié)、政府采購等財稅政策的完善和實施，會為整個社會的低碳轉(zhuǎn)型發(fā)揮有力引導作用，助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標。”樊軼俠說。
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