“長期以來我國試行較低的居民用電價格，居民電價較大幅度低于供電成本，是因為工商用戶承擔了相應(yīng)的交叉補貼。與國際上其他國家相比，我國居民電價偏低，工商業(yè)電價偏高。”近日，中國政府網(wǎng)公布了國家發(fā)改委回復網(wǎng)民一則關(guān)于“建議完善原來的居民階梯電價制度，鼓勵城鄉(xiāng)居民多用清潔的電力資源”的留言。
國家發(fā)改委在回復中稱，按照進一步深化電價市場化改革要求，下一步要完善居民階梯電價制度，逐步緩解電價交叉補貼，使電力價格更好地反映供電成本，還原電力的商品屬性，形成更加充分反映用電成本、供求關(guān)系和資源稀缺程度的居民電價機制。
記者注意到， 國家電網(wǎng)2020年發(fā)布的《2016-2019年國家電網(wǎng)降低用電成本成績單》提到，我國與可獲得數(shù)據(jù)的35個經(jīng)合組織（OECD）國家相比，銷售電價位列倒數(shù)第三位，居民電價為0.542元/千瓦時，連續(xù)十四年未變。
多年未變的居民電價，是否會上調(diào)？如何合理上調(diào)？上述回復一經(jīng)發(fā)出，隨即引發(fā)行業(yè)熱議。
“調(diào)整居民電價結(jié)構(gòu)，同樣是出于民生考慮”
根據(jù)國際能源署與OECD（2005）發(fā)布的報告，OECD國家平均居民電價與工業(yè)電價之比為1.7：1，全世界主要國家中，只有中國、印度、俄羅斯的居民電價低于工業(yè)電價。
對此，華北電力大學能源互聯(lián)網(wǎng)研究中心主任曾鳴告訴記者，電力行業(yè)具有公益屬性，出于社會穩(wěn)定的考慮，同時為了兼顧社會公平，實現(xiàn)電力普遍服務(wù)，政府價格主管部門利用行政手段調(diào)劑電價。
曾鳴表示，隨著碳達峰、碳中和目標提出，需要建立新型電力系統(tǒng)，這就需要包括居民用戶在內(nèi)的電價，盡可能地反映供電成本，過去由于交叉補貼比較嚴重，居民電價不能夠反映居民的供電成本。
在中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟看來，居民用戶所用配電設(shè)施的投資、運維成本高于高壓輸電，但居民電價卻無法保障這部分的成本收益，也就形成電網(wǎng)投資“重輸輕配”的情況。伴隨電氣化深入推進，配電環(huán)節(jié)也需要升級改造，更好的配電服務(wù)和更高的供電質(zhì)量，需要相應(yīng)的電價結(jié)構(gòu)給予支撐。
“我國居民電價已經(jīng)具備調(diào)整的必要性。”馮永晟說，“如果說過去扭曲電價結(jié)構(gòu)是為了保民生，那么現(xiàn)在調(diào)整居民電價結(jié)構(gòu)，同樣是基于改善民生的考慮。殊途同歸，只是面對的形勢不一樣了。”
“交叉補貼加重居民負擔，造成社會福利損失”
當前調(diào)整居民電價是否必要？廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強指出，自2006 年以來，我國的電力交叉補貼總額較高，2006—2017年一直在穩(wěn)定提升。
“2007年工商業(yè)對居民電力消費的交叉補貼達到2098億元，約占當年國民生產(chǎn)總值的0.84%。但是，占總?cè)丝?2%的低收入群體，只享受了10.1%的補貼；占總?cè)丝?%的高收入群體，卻享受了總補貼的18.6%。” 林伯強直言，最終交叉補貼看似補貼了居民，實際上抬高了企業(yè)用電成本，最終會將補貼成本傳導至產(chǎn)品端以及社會零售產(chǎn)品價格上。部分居民電價補貼成本最終還是要由消費者買單，由此導致低收入群體的負擔更重。這種電價結(jié)構(gòu)帶來的公平問題，在近幾年連續(xù)降低一般工商業(yè)電價后也并未好轉(zhuǎn)。”
馮永晟表示，這種電價結(jié)構(gòu)在居民用電比重較低，且經(jīng)濟增長速度較高的發(fā)展階段，并未顯示出太大問題。但伴隨居民生活水平提升，居民在家用電器和設(shè)備上的支出會越來越多，這種電價結(jié)構(gòu)的弊端開始顯現(xiàn)。
“以5G價格為例，僅基站用電就是一個成本‘大頭’。居民并未向運營商支付電費，但卻支付了包含高工商業(yè)電價的電信服務(wù)費。而且，這部分電費會作為電信企業(yè)追求利潤回報的成本基礎(chǔ)，不是1元對1元的簡單傳導給用戶，而是1元電費投入要獲得1.2元的收入，無形中增加了居民的實際支出。因此，居民的實際生活成本會因此增加，而根源恰在電價結(jié)構(gòu)上。”馮永晟說。
除了公平問題，我國電價交叉補貼產(chǎn)生了效率或社會福利損失。長沙理工大學教授葉澤表示，用微觀經(jīng)濟學理論分析，工商業(yè)電價用戶承擔高于其成本的電價時，會抑制生產(chǎn)，生產(chǎn)者福利凈損失。另一方面，用戶實際支付電價低于真實成本時，居民會相對過度用電，結(jié)果產(chǎn)生消費者福利凈損失。“因此，國外電價政策一般不采用交叉補貼，我國的交叉補貼問題實際上是社會目標與經(jīng)濟目標、短期目標與長期目標的選擇問題。”
某業(yè)內(nèi)人士曾測算，以2016年我國電價交叉補貼數(shù)額為例，其社會福利凈損失大約在90億元—316億元不等。
“減少交叉補貼，需逐步理清‘賬本’”
國家發(fā)改委在回復中提及了“交叉補貼”和“商品屬性”兩個關(guān)鍵詞。1987年我國開始全國性集資辦電后，交叉補貼逐步形成，時間長、規(guī)模大，且影響涉及的用戶范圍廣。
一位業(yè)內(nèi)人士表示，四十余年的“交叉補貼”是筆“糊涂賬”，要想減輕并非易事。“減輕的前提是算賬，現(xiàn)在交叉補貼仍處于‘暗補’的信息黑箱狀態(tài)。”
“更復雜的是，各類交叉補貼之間還存在交織與重疊，交叉補貼之間再交叉補貼，導致不同交叉補貼總規(guī)模的核算存在巨大差異，進一步造成交叉補貼無法準確測算，最終給政府監(jiān)管者制定合理輸配電價核算標準帶來巨大挑戰(zhàn)。”上述業(yè)內(nèi)人士說。
居民電價如何公平且合理地調(diào)整？馮永晟表示：“即使實際調(diào)整了，絕大多數(shù)居民用戶根本感覺不到支出變化。當然，這要看具體調(diào)整的政策設(shè)計，特別是力度和節(jié)奏。在全國已經(jīng)推廣階梯電價的前提下，完全有條件追求一種‘潤物細無聲’的方式，通過不斷優(yōu)化階段電價設(shè)計，逐步調(diào)整居民電價平均水平。”
上述業(yè)內(nèi)人士建議，把電改產(chǎn)生的降價空間用于降低大工業(yè)和一般工商業(yè)電價，并有序逐步調(diào)整居民、低電壓等級用戶和低負荷率電價。“同時，建議各省出臺獨立的電力普遍服務(wù)政策，以保障困難用戶的基本用電需求為原則，明確服務(wù)對象、范圍、條件、內(nèi)容和資金來源等。”
智匯光伏創(chuàng)始人王淑娟還指出，除保障性并網(wǎng)規(guī)模之外，預計戶用光伏項目將會新增裝機約1300萬千瓦，再加上市場化新增并網(wǎng)裝機規(guī)模量，2021年風電、光伏的實際總新增裝機規(guī)模預期超1億千瓦。
省間競爭性配置方案出入大
《通知》明確要建立保障性并網(wǎng)競爭性配置機制。“各省計算出本省2021年的保障性規(guī)模之后，要進行公示，并通過‘競爭性配置’對保障性規(guī)模進行分配。”王淑娟指出。
記者梳理發(fā)現(xiàn)，已出臺相關(guān)文件的省份，在項目具體分配方式以及競爭性配置方面出入較大。河北競爭性配置不需要競價，而甘肅省則明確要求項目通過競爭電價的方式進行分配。吉林省釆用自帶負荷、直接配置、競爭配置相結(jié)合的方式確定建設(shè)計劃，而廣東省不組織保障性并網(wǎng)項目競爭性配置，保障性規(guī)模用于安排存量項目。
“各省市的實際情況不同，哪種模式更好很難判定。目前來看，各省市為完成碳達峰目標，都在積極開發(fā)可再生能源。”彭澎表示。
但王淑娟提醒，考慮到2021年是風電、光伏去補貼上網(wǎng)的第一年，平價上網(wǎng)的基礎(chǔ)尚不牢固，尤其近期光伏組件價格節(jié)節(jié)攀升，光伏項目投資水平甚至高于2020年。“因此，在‘競爭性配置’過程中，如果以上網(wǎng)電價作為主要競爭因素，將導致許多項目無法開展，無法完成保障性并網(wǎng)規(guī)模目標。”
“引產(chǎn)業(yè)換項目”難杜絕
《通知》除了要求地方能源主管部門要優(yōu)化營商環(huán)境，規(guī)范開發(fā)建設(shè)秩序，不得將配套產(chǎn)業(yè)作為項目開發(fā)建設(shè)的門檻外，還明確要加大多部門協(xié)調(diào)，督促落實項目建設(shè)條件，推動出臺土地、財稅、金融等支持政策，減輕新能源開發(fā)建設(shè)的不合理負擔。另外，要求電網(wǎng)企業(yè)對納入年度開發(fā)建設(shè)方案的保障性并網(wǎng)項目和市場化并網(wǎng)項目不得附加額外條件。
各省方案中，多數(shù)明確要求政府不得以與項目無關(guān)理由附加額外要求，湖北省則明確提出通過制造業(yè)配套的方式安排5吉瓦風、光項目規(guī)模，并對應(yīng)了具體的投資額度以及按制造業(yè)建設(shè)進度逐步分配項目的方式。吉林省雖未明確提出產(chǎn)業(yè)配套，但其競爭要素中，當?shù)亟?jīng)濟貢獻占比分值超40%。
“即便國家禁止，但地方政府還是會有配套產(chǎn)業(yè)方面的需求。在有意愿要投資項目的企業(yè)特別多，但項目又有限的情況下，必然會存在分配機制，目前在這方面，地方政府的主動權(quán)比較大，還很難杜絕此類‘引產(chǎn)業(yè)換項目’的情況出現(xiàn)。”彭澎指出。
“目前能感受到，各省在可再生能源開發(fā)方面都非常積極。從國家文件的下發(fā)，再到地方文件的發(fā)布，速度快了很多。另外，各省也想力推本省可再生能源市場。”彭澎說，“接下來就看地方政府能否與電網(wǎng)協(xié)調(diào)，更多地通過制度創(chuàng)新來釋放本省市更多的消納能力，像開展分布式市場化交易、儲能價格機制試點等，這些可能是各省市的能源局近期會重點考慮的內(nèi)容。”
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