2002年，以《關(guān)于深化電力體制改革若干問題的通知》為標志的國發(fā)5號文，拉開了中國第一輪電力體制改革的序幕，實現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，打破了電網(wǎng)獨家辦電的格局。2002年至2013年電力體制改革十年來，我國經(jīng)濟發(fā)展和電力需求持續(xù)增長，全國電力供需形勢總體呈現(xiàn)供不應(yīng)求的局面。可以說，電力供應(yīng)形勢緊張是電力市場化改革進程緩慢的主要原因。
2014年以來，受宏觀經(jīng)濟形勢下行的影響，全國電力供應(yīng)形勢從緊張轉(zhuǎn)為寬松，2015年全國煤電機組平均利用小時數(shù)僅為3920小時，創(chuàng)下近20年最低紀錄。2016年全國裝機已超過15億千瓦，裝機的增長速度已連續(xù)三年超過電量的增長速度，電力行業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩?？梢哉f，經(jīng)濟新常態(tài)和電力行業(yè)產(chǎn)能過剩是新一輪電力體制改革順利推進電力市場化改革的契機。
國家推進新一輪電力體制改革的路徑和目標
2015年3月15日，中發(fā)9號文——《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》的出臺，標志著新一輪電力體制改革的開始。新一輪電力體制改革中，國家強調(diào)的是頂層設(shè)計，可以說9號文是總設(shè)計方案，對新一輪電力體制改革作出了總體部署，國家發(fā)改委、國家能源局《關(guān)于推進輸配電價改革的實施意見》等6個配套文件是施工圖，各省區(qū)的電力體制改革試點都要在這個框架下進行。
9號文提出了深化電力體制改革的總體思路和基本原則，明確了近期推進電力體制改革的重點任務(wù)。突出“三放開，一獨立，三強化”，即按照“管住中間、放開兩頭”的體制構(gòu)架，有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價；有序向社會資本開放配售電業(yè)務(wù)；有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃。建立相對獨立、規(guī)范運行的電力交易機構(gòu)，形成公平規(guī)范的電力交易平臺；進一步強化政府監(jiān)管，進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進一步強化電力安全高效運行和可靠供應(yīng)。
在組織實施方面，國家要求整體設(shè)計、重點突破、分步實施、有序推進、試點先行。這說明國家推進電力體制改革是慎重的，穩(wěn)妥的。2015年國家發(fā)改委批復(fù)綜合試點省份有貴州省、云南省和山西省，2016年新增了廣西壯族自治區(qū),之后又增加了北京、海南等11個試點。輸配電價試點是深圳市、內(nèi)蒙古西部、安徽省、湖北省、寧夏回族自治區(qū)、云南省和貴州省，2016年輸配電價試點省份已達18個，擬于2017年全面實行輸配電價。售電側(cè)改革試點是重慶市和廣東省，但全國售電市場積極性很高，截至2017年1月底，全國已在工商注冊的售電公司6389家。2016年10月8日，國家發(fā)改委、國家能源局又出臺了《售電公司準入與退出管理辦法》、《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》，推進了售電側(cè)改革的進程。可以說，新一輪電力體制改革是以市場化改革為標志，通過實施電力市場改革降低社會用電成本，這也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，是能源領(lǐng)域市場化改革的重大突破。
2017年2月22日，全國電力體制改革座談會在昆明召開，這個會議是國家電力體制改革的階段性總結(jié)，也釋放了國家2017年電力體制改革的最新信號，明確了2017年電力體制改革的思路——四個有序加快：一是有序加快放開發(fā)用電計劃；二是有序加快放開配售電業(yè)務(wù)；三是有序加快放開市場定價；四是有序加快放開交易機構(gòu)交易業(yè)務(wù)的覆蓋范圍。四個規(guī)范：一是規(guī)范輸配電價；二是規(guī)范優(yōu)先發(fā)電權(quán)和優(yōu)先購電權(quán)計劃；三是規(guī)范自備電廠；四是規(guī)范局域網(wǎng)。四個加強：一是加強電力交易機構(gòu)建設(shè)；二是加強電力行業(yè)綜合監(jiān)督；三是加強電力行業(yè)的信用建設(shè)；四是加強市場信息共享。
新一輪電力體制改革的標志是電力市場化改革
電力體制改革前后，電力購銷模式發(fā)生了根本性改變。電力體制改革前是電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷，電網(wǎng)企業(yè)既是買家又是賣家，向各發(fā)電企業(yè)購電、向各類電力用戶售電，上網(wǎng)定價和銷售電價均執(zhí)行政府定價，以電力購銷價差為其主要收入來源。發(fā)電企業(yè)只與電網(wǎng)發(fā)生買賣關(guān)系，市場營銷相對簡單。由于電力供需形勢總體供不應(yīng)求，第一輪電力體制改革市場化進程推進比較緩慢，只是在吉林、四川、湖北、廣東等個別省份進行了大用戶向發(fā)電企業(yè)直購電的試點，東北、華東等電力市場的試點也以失敗告終。
新一輪電力體制改革后，將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌龌灰诪橹鞯碾娏忎N模式。除居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電不進入市場、繼續(xù)執(zhí)行政府定價外，其余用電將逐步進入市場，通過市場化交易發(fā)現(xiàn)并確定電力價格。在電力市場化交易中，電網(wǎng)企業(yè)將無歧視公平開放電網(wǎng)，其主要收入來源為政府核定的、以“準許成本加合理收益”核定電網(wǎng)公司的輸配電價；發(fā)電企業(yè)和電力用戶通過相對獨立的交易機構(gòu)開展直接交易，自主確定交易價格，實現(xiàn)電力購銷由政府定價向市場定價的轉(zhuǎn)變，通過市場建立價格形成機制，從而還原電力的商品屬性。所以說，市場化改革是新一輪電力體制改革的標志，旨在發(fā)揮市場在資源優(yōu)化配置中的作用。
在市場化競爭中，目前電力產(chǎn)能過剩，市場低迷，企業(yè)間競爭激烈，在這種情況下電力交易價格將會下降，而當電力供需形勢緊張、電力供應(yīng)能力有限的情況下，電力交易價格也應(yīng)該能夠反映電力供需的變化，不應(yīng)該只降不升。由市場供求關(guān)系來決定交易價格才是真正的市場。
貴州推進電力市場化改革試點的成效
推動電力市場化改革創(chuàng)新，實現(xiàn)全國首創(chuàng)“五個第一”
2014年以來，面對宏觀經(jīng)濟下行、貴州省內(nèi)穩(wěn)增長壓力的不斷加大，貴州電網(wǎng)公司多次向貴州省政府建議，盡快組建貴州電力交易中心、推進電力直接交易，率先在全國開展“先行先試”。2015年2月，在9號文出臺前，貴州電網(wǎng)公司經(jīng)貴州省政府批準，成立了全國首個電力交易中心，開始推進大用戶與發(fā)電企業(yè)的直接交易。
9號文出臺后，貴州按照電力體制改革試點工作方案，于2016年3月28日率先在全國建立了首個相對獨立、規(guī)范運作的多股東有限公司制的省級電力交易中心，隨后，成立了全國第一家省級電力市場管理委員會并制定了章程，出臺了全國首個電力市場交易規(guī)則《貴州省電力市場交易規(guī)則》。貴州電力交易中心結(jié)合電力市場交易系統(tǒng)建設(shè)，在全國首創(chuàng)了電力交易指數(shù)，為政府經(jīng)濟運行決策提供參考。同時，貴州還成立了綜合試點省份第一家注冊資本最多、供電面積最大、有民資和外資參與的混合所有制的貴安配售電公司。這些都是貴州推動電力市場化改革不斷創(chuàng)新的重要標志。
著力培育市場主體，不斷完善電力市場交易機制
為了提高各市場主體對電力市場化改革的認識，培育市場主體，貴州電力交易中心組織專家，對發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶和售電公司共計1200人次進行了電力市場化改革解讀、交易規(guī)則宣貫和交易系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，為推進電力市場化改革和培育市場主體奠定了基礎(chǔ)，得到了市場主體和政府有關(guān)部門的高度評價。
逐步擴大市場規(guī)模，有序推進電力市場化交易
2015年，貴州電力交易中心在組織開展年度雙邊協(xié)商直接交易的基礎(chǔ)上，相繼推出集中競價、掛牌等交易模式，完成交易電量172.42億千瓦時，占省內(nèi)售電量的20.4%。通過電力直接交易，減少用電企業(yè)電費支出10.17億元，保住大工業(yè)用電量100億千瓦時，有效促進了市場各方互利共贏，釋放了改革紅利，取得了改革經(jīng)驗。
2016年，貴州電力市場交易范圍和交易規(guī)模進一步擴大，報裝容量1000千伏安及以上的非公益類工業(yè)用戶進入市場交易。全年市場化交易電量400.24億千瓦時，占省內(nèi)售電量的45%，占大工業(yè)電量的81.6%。通過電力直接交易，減少用電企業(yè)電費支出50.66億元，新增大工業(yè)用電量31億千瓦時，保住大工業(yè)用電量160億千瓦時，省內(nèi)售電量同比從年初預(yù)計負增長2.3%到同比增長5.4%，釋放了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革紅利，有力支持了貴州工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。
2017年，面對電煤價格高漲、發(fā)電企業(yè)成本增加等因素造成的嚴峻的市場環(huán)境，貴州電力交易中心在年度雙邊協(xié)商交易中組織了多方協(xié)調(diào)、多輪宣貫，力促交易各方達成一致。截至目前，全省市場化交易簽約電量已達270.14億千瓦時，1～4月集中競價交易成交電量7.46億千瓦時。另外，電解鋁行業(yè)用戶正在與發(fā)電企業(yè)進行雙邊協(xié)商，預(yù)計交易電量143億千瓦時。
嚴格執(zhí)行電力市場交易規(guī)則，強化誠信體系建設(shè)
貴州電力交易中心嚴格執(zhí)行電力市場交易規(guī)則，維護市場秩序，強化市場主體誠信體系建設(shè)。在開展市場化交易的過程中，密切跟蹤直接交易用戶欠費情況，通過對直接交易欠費用戶下達中止市場交易預(yù)通知等方式，有力扼制了大用戶欠費的勢頭。2016年對直接交易欠費用戶共下達中止市場交易的預(yù)通知66份，幫助追回當年所有直接交易欠費共計4.35億元，實現(xiàn)參與直接交易的大用戶電費年結(jié)零，保障了發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)的合法權(quán)益。
為切實提高交易合同履約率，2016年貴州電力交易中心對單月合同履約率低于50%的電力用戶下達了551份中止市場交易的預(yù)通知，并經(jīng)授權(quán)對嚴重失信的20家電力用戶中止市場交易，使得省內(nèi)直接交易合同履約率達到81%，比2015年提高17個百分點。2017年，貴州電力市場化交易工作實施方案更加注重市場主體的契約精神，有關(guān)條款對市場主體的違約責任作出了明確規(guī)定，貴州電力交易中心均予以嚴格執(zhí)行，一季度直接交易合同履約率進一步提高到96%。
建立完善電力市場交易系統(tǒng)，進一步提高交易效率
貴州電力交易中心按照“依托互聯(lián)網(wǎng)，運用大數(shù)據(jù)”的原則，搭建了一套公開透明、功能完善的電力市場交易系統(tǒng)，2016年1月完成了系統(tǒng)招標和功能設(shè)計，3月底完成開發(fā)并進入系統(tǒng)試運行，4月21日舉行了系統(tǒng)投運儀式。經(jīng)過試運行期間的功能完善和優(yōu)化，貴州電力市場交易系統(tǒng)于7月11日正式向各市場主體開放市場成員管理、交易管理、合同管理、交易結(jié)算等主要功能模塊。
貴州推進電力市場化改革試點中需要關(guān)注的問題
市場主體缺乏契約精神，亟需建立違約懲戒機制，完善誠信體系建設(shè)。由于市場主體信用體系還有待完善，對市場主體行為約束不夠，出現(xiàn)虛報簽約電量、合同簽訂不規(guī)范、用戶和電廠變更合同比較隨意等情況，增加了電網(wǎng)安全校核、交易結(jié)算和電力電量平衡的難度。因電力用戶未完成合同計劃用電量致使合同履約率低，2016年有649戶次合同履約率連續(xù)兩個月低于50%，16戶累計合同履約率為0。同時，個別直接交易用戶存在拖欠電費的情況，損害了電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)的利益。
電煤供應(yīng)問題影響發(fā)電企業(yè)參與交易的積極性，供需雙方期望的交易電價差距較大。2016年四季度以來，貴州省內(nèi)電煤供應(yīng)嚴重不足，致使電煤價格大幅上漲，增加了發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)成本。受此影響，發(fā)電企業(yè)參與2017年市場化交易申報的交易電價普遍較高，而電力用戶由于產(chǎn)品市場低迷等原因，所期望的交易電價相對較低。供需雙方的市場博弈進一步加劇，致使2017年度雙邊協(xié)商交易中，電解鋁行業(yè)用戶與發(fā)電企業(yè)簽訂交易合同的過程異常艱難，其余用戶到2月中旬才完成合同簽訂，已開展的集中競價交易雖然申報電量大，但成交電量較小。
輸配電價中的分電壓等級線損電價尚未出臺，影響市場化交易工作的開展。貴州2017年電力市場化交易已經(jīng)開始，年度雙邊協(xié)商交易除電解鋁行業(yè)未簽約外，參與的用戶數(shù)量和簽約電量均遠超2017年電力市場化交易工作實施方案的預(yù)期，集中競價交易也正在按計劃開展。但是，目前貴州輸配電價中的分電壓等級線損電價尚未出臺，各電壓等級暫時均按輸配電價綜合線損率4.38%收取，對電力用戶不公平，將影響用戶在參與市場化交易時準確預(yù)估成本和準確報價。
對推進電力市場化改革的思考與建議
堅持契約精神，健全市場主體信用體系，進一步規(guī)范市場秩序。完善通報制度和違約補償規(guī)則，倡導(dǎo)在合同中明確違約補償責任，對售電公司收取保證金等。建立守信激勵和失信懲戒制度，設(shè)立黑名單，解決合同履約率低、拖欠電費、交易手續(xù)費繳納不及時等問題，并推動市場主體信息披露規(guī)范化、制度化、程序化。初步建立市場主體信用評價機制，量化信用評價指標，加強誠信體系建設(shè)，規(guī)范市場主體交易行為。
充分發(fā)揮市場管理委員會的作用，促進市場各方共同推進電力市場化改革。在電力市場化改革試點初期，需充分發(fā)揮電力市場管理委員會的作用，制定和完善章程及各項管理制度，嚴格執(zhí)行并落實電力市場交易規(guī)則，促進市場各方共同推進電力市場化改革。在建立長期雙邊市場交易的基礎(chǔ)上，根據(jù)市場需求以集中競價等方式開展臨時交易，適時推進現(xiàn)貨交易，豐富交易品種，建立和完善電力價格市場形成機制。
鼓勵市場主體建立電力交易價格聯(lián)動機制，促進市場各方互利共贏。針對電煤價格上漲影響發(fā)電企業(yè)參與市場化交易的積極性，以及用電企業(yè)產(chǎn)品市場價格波動影響其交易合同履約率等問題，從市場各方共生共存、抱團取暖的角度出發(fā)，鼓勵市場主體建立與電煤、用電企業(yè)產(chǎn)品價格聯(lián)動的電力交易價格，促進市場各方利益共贏，風險共擔。
總結(jié)試點經(jīng)驗，分析存在的問題，提出以下建設(shè)性意見：國家相關(guān)部委應(yīng)在一個改革年度結(jié)束時，及時組織總結(jié)電力體制改革綜合試點省份所取得的經(jīng)驗，高度關(guān)注和認真分析電力市場化改革過程中出現(xiàn)的問題，提出建設(shè)性的意見和建議，及時糾偏，為國家有序推進電力市場化改革提供參考和決策依據(jù)。
