劉紀鵬：循序漸進走中國特色的電改之路

改革開放40年來，電力工業(yè)發(fā)展的主要亮點

40年來，我國電力行業(yè)不斷發(fā)展進步，為社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展提供了可靠的電力保障。在政府有形之手和企業(yè)競爭環(huán)節(jié)無形之手的優(yōu)化組合中，我國電力產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了“三個最”的發(fā)展，即付出代價最小、發(fā)展速度最快、取得成就最大，而且沒有發(fā)生太大的安全事故。40年改革歷程中，電力人沖鋒在前，默默耕耘，起到了表率和先行官作用，不辱時代使命。

電力發(fā)展的最大亮點在于方法論，既借鑒西方經(jīng)驗，又尊重中國國情，循序漸進，走出了一條中國特色的發(fā)展之路。

方法論上的循序漸進首先體現(xiàn)在電力市場化改革，從發(fā)電環(huán)節(jié)引入競爭，到近些年售電側(cè)增量改革，再到考慮配電增量環(huán)節(jié)的市場化，未來可能還會在農(nóng)電、存量售電上放開，最終實現(xiàn)輸配分開，市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域和范疇在一步步擴大。從發(fā)輸配售環(huán)節(jié)市場化的循序漸進、不斷深化，到最終目標——放開兩頭、管住中間，電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展既保留了自然壟斷的特點，又引入了市場化競爭。

組織體系上，也是“摸著石頭過河”。最早成立電力部，后來電力部、國家電力公司雙軌并存，再到取消電力部組建國家電力公司，提出“四步走”戰(zhàn)略，后來在2002年又取消國家電力公司成立“5+2+4”的電力組織體系。組織體系伴隨時代演變，也在不斷調(diào)整。

產(chǎn)權(quán)歸屬上，既有大膽創(chuàng)新，又能不斷調(diào)整舊體制舊思路適應(yīng)新環(huán)境。改革初期，從政府辦電到社會辦電，從國家出資到民間出資，實現(xiàn)了兩種體制、兩種資金有效結(jié)合。最早的集資辦電彌補了國家辦電資金的不足，集資辦電的歷史作用不能否認。但隨著市場化、規(guī)范化發(fā)展，電力行業(yè)又開始糾正集資辦電中不適應(yīng)市場經(jīng)濟健康發(fā)展的問題。在資本市場上，電力企業(yè)也從過去的似乎跟市場絕緣，到真正成為市場主體，成為資本市場績優(yōu)的上市公司。

回顧電力工業(yè)的發(fā)展歷程，尊重了行業(yè)的基本規(guī)律，從最初認為電力產(chǎn)業(yè)四環(huán)節(jié)都是自然壟斷，到最終集中到輸電網(wǎng)的自然壟斷，其他環(huán)節(jié)逐步引入市場競爭。時至今日，我們?nèi)匀蛔袷刂旊娋W(wǎng)自然壟斷和其他三個環(huán)節(jié)市場化結(jié)合的方向。這條道路之所以被證明是正確的，就是因為既借鑒了西方電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，又提出了中國自己的總體發(fā)展方向；既分離了政府和電力企業(yè)的職能，同時又有政府引導(dǎo)企業(yè)、企業(yè)參與競爭的協(xié)同設(shè)計。所以說，我國電業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的道路，在摸著石頭過河背景下，又有通盤考慮，是循序漸進的過程。

電力市場化二十年來，電改歷程的重要階段

電力堪稱是國民經(jīng)濟第一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。電力改革僅是全局性改革的一部分，但電力的基礎(chǔ)性和重要性，決定了電力改革對國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和社會安定具有至關(guān)重要的意義。

我國電力改革不能以2002年5號文的頒發(fā)作為起點，而應(yīng)以1997年1月國家電力公司的組建作為標志。我認為中國電力改革可劃分為三個階段：

第一階段，從1997年1月國家電力公司成立并與電力部雙軌運行起到2002年3月，電力改革由國電公司主導(dǎo)，提出了“四步走”戰(zhàn)略，即，第一步，成立國電公司，撤銷電力部，政企分開；第二步，實行公司制改組，實體化，廠網(wǎng)分開，進行競價上網(wǎng)試點；第三步，全國聯(lián)網(wǎng)，全面推開廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)，形成電力市場；第四步，完全實現(xiàn)配售放開，國電公司變成國家輸電網(wǎng)公司。

第二階段，2002年3月到2015年3月，2002年3月國務(wù)院頒發(fā)《電力體制改革方案》（國發(fā)〔2002〕5號文件），5號文取消了國家電力公司，新設(shè)成立了由國網(wǎng)和南網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司以及五家發(fā)電集團和四家輔業(yè)集團組成的電力組織體系。

第三階段，2015年3月15日，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號文件），“9號文”揚棄了“5號文”，把重點放在拆分輸配存量電網(wǎng)的改革思路。亮點有三：第一，明確提出“管住中間，放開兩頭”，即，管住輸配電價，放開發(fā)電和售電側(cè)市場；第二，改變電網(wǎng)盈利模式，讓電網(wǎng)公司從以往的購售電差價轉(zhuǎn)變?yōu)槌杀炯映珊侠砝麧櫟膬r格模式；第三，在電網(wǎng)售電側(cè)對社會資本開放，構(gòu)建多元化售電主體，組建售電公司。

結(jié)合15年9號文，該如何理解電力體制改革的目標

很欣慰我的電力改革思想經(jīng)住了電力改革的時間檢驗，欣慰之余愈加堅信我國電力改革只要尊重國情和電力產(chǎn)業(yè)的自然規(guī)律，批判借鑒國際經(jīng)驗，掌握正確的改革方法論，就一定會成功。

電力體制改革的目標到底是什么？在我看來，市場經(jīng)濟是消費者主導(dǎo)的經(jīng)濟，電力改革的終極目標理應(yīng)定位于為消費者和用戶提供質(zhì)優(yōu)價廉、安全的電力產(chǎn)品和服務(wù)，使消費者得到實惠，同時促進經(jīng)濟效益。而打破壟斷、引入競爭、培育完善市場、降低電力成本和提高電力工業(yè)效率僅僅是實現(xiàn)這一終極目標的手段而已。分清楚電力改革的手段和目標至關(guān)重要，二者不能混淆，更不能替代。

改革并不是目的，改革只是手段。改革要循序漸進、可逆，而不能是“破碎式”改革而沒有回旋余地。2002年啟動的電改，網(wǎng)廠分開后，雖然發(fā)電主體多元化了，但競價上網(wǎng)未能實現(xiàn)，國家電網(wǎng)對發(fā)電企業(yè)統(tǒng)購包銷的購電模式并未改變，人們期待的大用戶和廠商直接見面、國家電網(wǎng)僅收過網(wǎng)費的新模式也未能推出。2015年新一輪電改啟動，核心是“放開兩頭、管住中間”，逐步放開增量配電與售電業(yè)務(wù)，引入多元化的市場主體，形成競爭充分的市場體系。我國電力改革歷經(jīng)多年徘徊，終于避免了“休克療法”拆分電網(wǎng)的“破碎式”改革，駛?cè)霃脑隽渴垭妭?cè)入手推進電力改革逐步走向深入的“大船慢掉頭”的正確航道。

從電力工業(yè)的特點來說，我國電力改革應(yīng)當做到保留自然壟斷，打破經(jīng)濟壟斷，廢除行政壟斷，即通過廠網(wǎng)分開，把發(fā)電和售電環(huán)節(jié)推入競爭領(lǐng)域，把輸電和配電環(huán)節(jié)保持在自然壟斷領(lǐng)域；同時，在監(jiān)管環(huán)節(jié)，廢除舊體制形態(tài)下以電價及投資立項方面的行政審批為核心內(nèi)容的行政壟斷。

未來電改的關(guān)鍵突破點

未來改革中，仍要高度重視電力改革的方法論，選準下一步電力改革的方向和切入點?？v觀過去中國電改歷史進程，我的結(jié)論是：中國未來電力改革方向的出發(fā)點應(yīng)該是從打破電價壟斷審批入手，而不是從電網(wǎng)入手進行簡單拆分。電改方面，我覺得主要有三個關(guān)鍵點需要突破。

第一，政府的角色問題。改革核心問題在于電價，這是市場體制和計劃體制的區(qū)別之處，也是判斷是政府管電辦電還是在政府指導(dǎo)下發(fā)揮市場經(jīng)濟企業(yè)主體作用的重要因素。電改要突破就得在電價上突破，而改革最難點，應(yīng)該是電價背后政府這只有形的手。而這只手恰恰是改革者自身在負責，改革者肯不肯放棄自己手中的審批權(quán)，尊重市場的規(guī)律，這恐怕是改革當中的難點。

第二，電網(wǎng)和電網(wǎng)公司的邊界問題。中國要辦全國的大網(wǎng)，大網(wǎng)意味著大市場，但大市場不一定都是大公司。在運營當中，電網(wǎng)的自然邊界和企業(yè)的組織邊界并不是永遠平衡統(tǒng)一。某些情況下，全國電網(wǎng)是由一家電網(wǎng)公司來管。但從長遠看，全國大網(wǎng)也可以由幾家公司通過市場合同、協(xié)議來共同管理。所以，全國一張大網(wǎng)并不妨礙電網(wǎng)組織體打破壟斷實行競爭的變革。

第三，電力體制改革的依法治電問題。目前電力法制不健全，法律體系不適應(yīng)，電力法至今還未更改。電力法由誰來改？如果是部門立法，免不了要強調(diào)部門利益。如果改變立法，有可能會革到自己，一直未能出臺。但是，法律終歸必須得跟上。