十年艱辛 千淘萬漉：黨的十八大以來水電移民工作不斷取得新成就

黨的十八大以來水電移民工作不斷取得新成就

向家壩水電站綏江移民新縣城

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，黨和國家經歷了極不平凡的發(fā)展進程。面對錯綜復雜的局面和挑戰(zhàn)，以習近平同志為核心的黨中央團結帶領全黨全國各族人民，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，正式宣布全面建成小康社會，實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，黨和國家各項事業(yè)取得了新的重大成就，帶來了歷史性影響，產生了時代性意義。

這十年，水電移民工作始終堅持黨的領導，堅持人民至上，不忘初心牢記使命，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，政策法規(guī)更加完善，體制機制更加健全，宣傳發(fā)動更加深入，群眾工作更加細致，移民安置更加和諧穩(wěn)定。這十年，移民安置成果豐碩，移民搬遷平穩(wěn)有序，生產生活水平穩(wěn)步提升，移民安置基礎設施配套完善，學校醫(yī)院達標建設，庫區(qū)城鄉(xiāng)面貌煥然一新，移民通過搬遷安置實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。移民及時搬遷和妥善安置，為水電工程順利建設和按期蓄水發(fā)電提供了有利條件和基礎保障。

移民安置政策法規(guī)體系逐步完善

十年來，隨著國家經濟社會持續(xù)發(fā)展，水電移民工作及時總結經驗教訓，建立了水電移民政策法規(guī)和標準體系框架，及時修訂完善法規(guī)、政策和標準?！洞笾行退姽こ探ㄔO征地補償和移民安置條例》經2013年7月18日第一次修訂、2013年12月7日第二次修訂、2017年4月14日第三次修訂，并由國務院以第679號令公布實施。移民條例及時修訂發(fā)布，為水電移民安置工作提供了法律保障。

國家發(fā)展改革委于2012年印發(fā)了《國家發(fā)展改革委關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》，要求始終把移民工作作為水電工程的重要組成部分，把做好移民工作放在優(yōu)先位置，根據經批準的移民安置規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調好工程建設進度和移民工作進度，切實保障移民群眾合法權益，實現(xiàn)在做好移民安置的前提下積極發(fā)展水電的目標。2016年，國土資源部聯(lián)合國家發(fā)展改革委、水利部、國家能源局印發(fā)了《關于加大用地政策支持力度促進大中型水利水電工程建設的意見》，在加強部門協(xié)同、保障水利水電工程建設用地需求，適應水利水電工程用地特點、改進用地報批工作，做好水利水電建設征地補償安置、維護被征地農民權益，實行先行用地政策、確保水利水電工程及時開工建設等方面出臺了支持水電水利工程建設和規(guī)范征地移民的政策。2019年，國家發(fā)展改革委聯(lián)合國家能源局、財政部、人力資源和社會保障部、自然資源部、國家宗教局出臺了《關于做好水電開發(fā)利益共享工作的指導意見》，要求堅持水電開發(fā)促進地方經濟社會發(fā)展和移民脫貧致富方針，充分發(fā)揮水電資源優(yōu)勢，進一步強化生態(tài)環(huán)境保護，加強體制機制創(chuàng)新，完善水電開發(fā)征地補償安置政策，建立健全移民、地方、企業(yè)共享水電開發(fā)利益的長效機制，構筑水電開發(fā)共建、共享、共贏的新局面，增強庫區(qū)發(fā)展動力，維護庫區(qū)社會和諧穩(wěn)定，人民安居樂業(yè)，穩(wěn)步推進共同富裕。這些政策文件出臺，及時解決了水電移民安置實施中的政策瓶頸問題。

2017年，水電水利規(guī)劃設計總院發(fā)布《水電行業(yè)技術標準體系表（2017年版）》，是我國首次發(fā)布覆蓋水電工程建設全生命周期的技術標準體系，其中移民技術標準28項；2020年后，根據形勢進一步調整為27項；2022年又啟動制訂抽水蓄能電站技術標準體系，截至2022年1月底，已頒布移民安置技術標準19項。

移民妥善安置為大國重器保駕護航

做好移民安置規(guī)劃是電站核準的前提條件之一；做好移民搬遷安置工作，是電站能蓄水發(fā)電的前提條件之一。十年來，一座座世界頂級水平的水電工程成功開工建設和陸續(xù)建成，與移民工作提供的保障密不可分。

2014年是黨的十八大后水電大豐收的一年，三座世界級水電工程先后全面投產。6月，當時世界第三大、中國第二大水電站溪洛渡水電站（被后來建設的白鶴灘水電站超過）全面投產。溪洛渡水電站的300米級高拱壩、基本烈度Ⅷ度的高地震烈度、接近50米/秒的高速水流、最大泄量約50,000立方米/秒的大流量、頂拱跨度超30米的大地下廠房、單機容量700萬千瓦的大型機組均是世界先進水平。7月，安裝中國完全自主知識產權、世界首臺單機容量80萬千瓦水輪發(fā)電機組的向家壩水電站全面投產。向家壩水電站還創(chuàng)造了沉井群、單體升船機、消力池、砂石骨料輸送帶多項世界紀錄，至上海的±800千伏直流特高壓國產化示范工程是世界輸送電壓等級最高、最先進的電力系統(tǒng)之一。11月，擁有世界最高拱壩和世界最大規(guī)模水工隧洞群的四川省巨型水電站錦屏水電站全面建成投產。這三座水電站都是國之重器。這三座水電工程和此后核準建設的白鶴灘、烏東德水電站均位于當時的烏蒙山集中連片特殊困難地區(qū)，貧困程度深，庫周安置條件差。三座電站征地移民規(guī)模大，向家壩水電站12萬移民，溪洛渡水電站6萬移民，錦屏水電站1萬移民，而且向家壩、溪洛渡兩電站還是四川云南兩省的界河電站，加之移民安置和扶貧攻堅交織，各方利益訴求問題突出，移民安置工作情況復雜。但這三座水電站移民工作都順利在計劃蓄水時間前完成搬遷安置，為電站蓄水發(fā)電創(chuàng)造了條件，為國之重器順利投運保駕護航。

2020年6月，黨的十八大以來我國開工建設并投產的首個千萬千瓦級巨型水電站烏東德水電站首批機組發(fā)電，習近平總書記作出重要指示。烏東德水電站創(chuàng)造了世界最薄300米級雙曲拱壩等八項“世界第一”。在建規(guī)模全球第一、單機容量世界第一、裝機規(guī)模全球第二大水電站白鶴灘水電站首批機組投產發(fā)電，白鶴灘水電站的勘測設計、施工建造、裝備制造，進一步刷新了世界水平。在這背后，烏東德水電站3萬多人的移民安置規(guī)劃歷經5年才達成共識，白鶴灘水電站10余萬人的移民安置更是在近20年的前期研究和6年之久的移民安置規(guī)劃基礎上才得以完成，圓滿完成移民安置規(guī)劃為項目核準開工建設創(chuàng)造了基礎條件，兩電站移民都在蓄水前全面完成搬遷安置，為電站蓄水發(fā)電提供了保障。

這十年，我國水電維持高速發(fā)展態(tài)勢，40余座大型水電工程完成建設，完成了約58萬人的搬遷。截至2022年5月，我國水電發(fā)電總裝機3.96億千瓦，預計今年年底實現(xiàn)全部機組投產的白鶴灘水電站將成為突破4億千瓦的重要里程碑。

這十年，水電開發(fā)“重工程輕移民”的傾向逐步扭轉，逐步樹立了“始終把移民工作作為水電工程的重要組成部分，把做好移民工作放在優(yōu)先位置，根據經批準的移民安置規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調好工程建設進度和移民工作進度，切實保障移民群眾合法權益，實現(xiàn)在做好移民安置的前提下積極發(fā)展水電的目標”的先移民后建設水電開發(fā)理念。這十年，沒有出現(xiàn)因為移民搬遷安置導致工程不能蓄水發(fā)電的情況，確保了一個又一個世界水平水電工程建成投產發(fā)揮效益，確保了中國水電無論是裝機規(guī)模，還是勘測設計、建造、制造、管理水平繼續(xù)保持世界領先。

移民安置實施成效越來越好

黨的十八大明確提出，在中國共產黨成立100周年時全面建成小康社會。水電工程大多位于高山峽谷地區(qū)，也是經濟社會欠發(fā)展地區(qū)。通過水電工程建設和移民安置，帶動當地經濟社會發(fā)展、促進移民脫貧致富，是水電開發(fā)貫徹落實黨的十八大精神的體現(xiàn)和行動。2013年3月，在核準瀾滄江里底水電站時，明確將“促進‘西電東送’和西部大開發(fā)，加快民族地區(qū)經濟和社會發(fā)展”作為開發(fā)任務之一。此后，水電開發(fā)的任務就增加了“促進地方經濟社會發(fā)展和移民脫貧致富”，移民安置也將移民脫貧作為目標。

這十年，水電工程對外交通和庫區(qū)公路復建由滿足樞紐工程建設和遷復建要求，逐步發(fā)展到結合地方發(fā)展規(guī)劃并兼顧地方經濟社會發(fā)展需要，做到一次規(guī)劃，與地方投資拼盤建設，提高資金使用效率，顯著改善了當地交通條件。如，結合對外交通和庫區(qū)公路復改建，沿瀾滄江修建一條二級公路，便利了工程建設，提升了復建公路質量，也為沿江群眾脫貧致富創(chuàng)造了條件。如，白鶴灘水電站庫區(qū)巧家縣利用淹沒的巧蒙二級公路補償資金加上自籌資金、市場運作，建成了巧家至東川高速公路、巧蒙四級公路。又如，雅礱江兩河口水電站庫區(qū)干線公路按同等級高標準建設，并增加路面鋪裝。據統(tǒng)計，黨的十八大以來建成投產的大型水電工程庫區(qū)復建公路里程達2150公里。

這十年，移民安置標準不斷提高。集中安置居民點場地平整增加超深基礎處理補助，水、電入戶率達到100%，對外交通均滿足通車條件，路面硬化，農村居民點內部道路從主干道硬化到主要道路硬化，城市集鎮(zhèn)場內強弱電從架空到主干道地埋。幼兒園、村委會、文化室等從預留用地到增加適當補助，義務教育學校、衛(wèi)生防疫設施達標建設，大型移民居民點配置廣場，居住區(qū)文教衛(wèi)設施更加配套，移民生活環(huán)境更宜居，移民獲得感增強。

這十年，庫區(qū)遷建城鄉(xiāng)面貌顯著優(yōu)化。移民安置結合美麗鄉(xiāng)村、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興，不斷為庫區(qū)遷復建注入新活力，遷建城市、集鎮(zhèn)、農村居民點規(guī)劃布局、基礎設施配置、對外交通越來越好。據統(tǒng)計，黨的十八大以來投產的大型水電工程，完成整體遷建兩座縣城、84座集鎮(zhèn)，還有四城市局部受影響采取防護等措施。向家壩四座水電站庫區(qū)淹沒的綏江、屏山兩縣城遷建后，舊貌換新顏。當地老百姓自豪地說，“能新建縣城是天賜良機，新建的縣城能保持至少50年不落伍”。白鶴灘四座水電站庫區(qū)巧家縣城局部受淹，結合防護在縣城周邊安置移民約4萬人，三峽集團和云南省政府協(xié)商，決定結合移民搬遷安置建設巧家新型特色旅游城鎮(zhèn)。如今移民安置區(qū)座座高樓大廈平地起，與老城區(qū)形成鮮明對照。

這十年，移民安置越來越穩(wěn)妥。生產安置政策不斷探索，率先在向家壩水電站探索逐年貨幣補償安置方式，通過逐年補償不僅保障了移民托底收益、解決移民的長遠生計，還解放了移民勞動力，提高了移民生產生活水平。這十年，移民合法權益不斷得以保障。運用法律手段，通過簽訂移民安置協(xié)議的方式切實維護了移民合法權益，約有90%以上的移民自愿與地方人民政府簽訂了移民安置協(xié)議，僅白鶴灘電站達到了95%以上，側面反映了移民對安置的滿意情況。

這十年，通過采取多種方式和手段，極大地保障了移民平穩(wěn)過渡。如金沙江下游四座電站在部分移民搬遷條件尚不完全具備、基礎設施配套建設尚未完全運行的條件下，通過采取三保措施，即保居住、保水電路通、保就學就醫(yī)，并給予移民一定補助，提高了移民滿意度和自愿搬遷的積極性，確保了四座水電站按期蓄水。中國藏區(qū)綜合規(guī)模最大的水電站工程——四川省兩河口水電站更是在移民安置過程中創(chuàng)造了多項“零”記錄，7000多藏族同胞未有一戶過渡搬遷、未有一戶強拆，未發(fā)生過一件群體性事件。自黨的十八大以來，移民安置區(qū)社會穩(wěn)定有序，水電移民沒有出現(xiàn)惡性群體性事件，未發(fā)生有不良影響的群體性事件。

這十年，正視并解決了一批水電站移民遺留問題。注重減少存量，控制增量，通過解決好老水庫移民問題，從源頭上杜絕因老問題衍生新問題，并對目前在建項目中的問題進行清理和處理，防止新問題再次成為老問題。針對困擾各方的移民竣工驗收難題，黨的十八大以來，水利水電規(guī)劃設計總院采取通過驗收促進解決遺留問題的方式，開展了瀾滄江苗尾、功果橋、景洪，雅礱江官地、桐子林，北盤江董箐等水電站竣工驗收工作，目前正緊鑼密鼓開展金沙江中游移民竣工驗收。遺留問題的處理不僅消除了老水庫移民問題帶來的社會穩(wěn)定隱患，化解了老水庫移民生產生活面臨的實際問題與矛盾，還著力改善移民群眾生產生活條件、促進移民安置遺留問題處理與脫貧攻堅工作齊頭并進，最終實現(xiàn)同步建成小康社會的發(fā)展目標；同時也免除了新項目移民的后顧之憂，提高了移民對政府公信力的認可及信任感，促進了新項目的移民工作和電站順利建設。

移民管理更加高效

這十年，移民管理體制逐步理順。有水電工程移民安置任務的地方政府均逐步建立完善了移民管理機構。移民安置工作管理體制經“政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與”的實踐，調整為“中央統(tǒng)籌、省負總責、縣為基礎、項目法人參與”，市縣人民政府進一步明確為移民工作的責任主體、實施主體、工作主體。為推動金沙江上游水電開發(fā)，國家能源局建立了協(xié)調機制，開展了包括移民政策措施、工程建設方案等方面的協(xié)調，推動金沙江上游水電有序開發(fā)。為解決金沙江下游水電移民問題，國家能源局建立了移民工作協(xié)調機制，協(xié)調推進溪洛渡、向家壩兩電站移民安置實施工作，協(xié)調推進白鶴灘、烏東德兩電站移民前期和實施工作。有效地推動了向家壩、溪洛渡、白鶴灘、烏東德水電站移民妥善安置，為四電站順利建設運行提供了條件。

這十年，移民安置技術工作責任體系進一步理順。黨的十八大以來，為進一步明確移民安置的技術責任，通過總結瀑布溝、龍灘、向家壩等水電工程移民工作的經驗教訓，探索建立了水電工程主體設計單位技術責任制。主體設計單位對所承擔規(guī)劃設計的水電工程移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃、設計變更、實施階段綜合設計等負技術總體責任，各移民工程勘測設計單位對主體設計單位負責。水電總院承擔移民安置勘察規(guī)劃設計全過程技術成果咨詢評審審查，對審查成果負技術決策責任，并協(xié)助和配合國務院投資、能源主管部門對全國水電移民的技術工作進行統(tǒng)籌管理；對需要協(xié)調的重大問題研究提出意見和建議，負責對水電移民技術標準進行制訂和管理。

這十年，移民安置實施工作管理制度進一步完善。一是資金管理制度得到加強，建立了經批準移民安置規(guī)劃的建設征地移民安置補償費用概算項目臺賬，并根據移民安置實施進度編制并實施資金使用計劃的資金管理制度，做到“資金跟著計劃走，計劃跟著項目走，項目跟著規(guī)劃走”。二是探索試點移民工程推行總承包、代建管理建設制度。為扎實推進移民安置實施工作，解決實施過程中因地方政府缺乏工程項目管理和工程技術經驗不足等問題，貴州省從2011年起在該省探索推行“地方政府管民生、項目業(yè)主管工程”的水電移民工程總承包、代建制度，其后在金沙江下游、中游，瀾滄江、雅礱江和大渡河流域也普遍采納該建設管理模式。三是全面推行移民綜合監(jiān)理和獨立評估制度。通過對安置實施過程中的移民搬遷進度、移民安置質量、移民資金的撥付和使用情況等進行綜合監(jiān)理，以及對移民安置后的移民生活水平、建設征地涉及區(qū)域經濟發(fā)展狀況恢復效果、效能和效率進行獨立評估，確保移民安置盡量按照批準的移民安置規(guī)劃予以實施，實現(xiàn)規(guī)劃目標。四是建立了社會穩(wěn)定評估制度。在項目核準前，由項目法人、地方政府共同對項目區(qū)進行項目建設和移民安置的社會穩(wěn)定風險評估，識別出風險源和主要社會風險，并對風險損失進行預測和判斷，共同決定項目是否成立。在水電工程建設和移民安置實施過程中，對風險評估提出的重要風險源加強管理，地方政府對風險評估確定的重點區(qū)域、重點人群，安排專人聯(lián)系管理，發(fā)現(xiàn)風險苗頭及時干預和疏導，防微杜漸。五是探索建立了水庫新增影響區(qū)群策群防制度。為解決電站蓄水后庫水位反復升降變動、庫岸再造，可能會威脅部分庫周居民生命財產安全以及基礎設施安全運行問題，在金沙江下游四座水站建立了責任落實、分類指導、預防為主、安全第一、及時響應、統(tǒng)籌規(guī)劃、妥善處置的水庫影響區(qū)群策群防制度，保障了居民生命財產安全。

這十年，移民工作推進更加平穩(wěn)有序。地方政府不斷壓實主體責任，移民干部包片包村包戶、開展對口幫扶，工作重心前移至村、下沉至移民點，每個移民點都設有工作辦公室，安排專人現(xiàn)場協(xié)調，第一時間發(fā)現(xiàn)問題，第一時間解決，不斷加強庫區(qū)社會穩(wěn)定監(jiān)控。通過制作“紙質宣傳手冊”“宣傳標語”等多種形式及時做好移民政策的宣傳和解讀，加大信息公開力度，做到公開透明，保障了移民群眾的知情權。制定合理的搬遷激勵措施，充分調動了移民搬遷的積極性。管理手段和管理水平的不斷提升，化解矛盾于萌芽，妥善解決了問題，贏得了移民群眾的信賴與支持。

向世界傳遞中國水電移民經驗

十年來，我國水電移民注重國際交流和合作，向世界傳遞中國經驗。聯(lián)合世界銀行及課題團隊編撰完成了《中國水電移民經驗研究》；先后赴非洲3國、南美洲1國、東南亞3國進行了調研交流；積極參與國際大壩委員會年會水庫移民專委會會議，并赴加拿大渥太華進行調研交流。

這十年，積極與世界銀行合作，講述中國水電移民故事。兼收并蓄，參考并吸納了世界銀行的部分移民經驗和做法，同時也將世界銀行作為重要的對外窗口媒介，講好中國故事，傳播好中國聲音，通過移民媒介，努力展示一個生動立體的中國。

這十年，積極參與國際項目移民實踐。與印度尼西亞國家電力公司充分開展征地移民經驗交流，建立了初步合作機制；參與非洲、東南亞等眾多國際工程項目移民咨詢；下步將計劃繼續(xù)加大與世界銀行、亞洲投資銀行等多邊銀行合作，積極推廣我國水電移民工作經驗，探索與東盟、非洲等國家移民工程實踐和技術交流。

黨的十八大以來，在中國共產黨堅強領導下，我國水電事業(yè)和水電移民工作取得舉世矚目的輝煌成就，我國移民安置積累了很多寶貴的經驗。展望未來，中國水電必將在推進實現(xiàn)“雙碳”目標中繼續(xù)擔當重任，移民工作也將繼續(xù)堅持人民至上理念，繼續(xù)助力我國水電的高質量、可持續(xù)發(fā)展，進一步完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，奮力推動水電移民事業(yè)實現(xiàn)新跨越。

（本文配圖由水電總院提供）