2020年3月，肇始于2015年的中國電力體制改革經(jīng)歷了整整五年的時間，而此時也是舉國抗擊肺炎疫情的關(guān)鍵時期。結(jié)合電改與肺炎，本文將對電力治理與病毒應(yīng)對將進行各個維度特點的比較。
2020年的起點上，在相當多的人總結(jié)過去的十年、展望未來的十年之后，所有人都受到了壓力、嘲弄、震撼甚至是震懾。這一切，都可以歸因于突然發(fā)生、并迅速蔓延的另一場非典型肺炎疫情——Covid-19。
盡管，作為流行病疫情，它會過去，或早或晚;它會變得不再那么可怕，社會成本或大或小。在它最終要成為歷史的那一天，我想我們會收獲很多的經(jīng)驗與教訓(xùn)。更為重要的是，我們會更加敬畏我們賴以生存的自然人文，珍視賴以生活的社會分工合作，珍惜賴以存在的彼此依靠。
從武漢封城開始，我們經(jīng)歷了噩夢般的五個星期，仿佛煎熬了5個月，甚至5年。而與此同時，悄悄到來的3月中旬，也是我國電力體制改革5周年的日子。這5年卻有一瞬的感覺。
過去5年，筆者在《能源》雜志陸續(xù)發(fā)表了《電力體制改革的成功標準與動力——基于9號文的討論》(2015年)、《電力體制改革兩年回顧：好的、壞的與討厭的》(2017年)和《電力體制改革需重新聚焦體制》(2019年)。
5年，我國電力部門的變化不大的說辭對持續(xù)努力中的同事可能有失公平。但客觀上，筆者必須強調(diào)電網(wǎng)管理體制、行業(yè)與企業(yè)文化、電價機制手段與水平比較等方面的“社會認識水位”有很大的提升，對于建設(shè)怎么樣一個不同的電力系統(tǒng)與部門，有了更多的“公約數(shù)”。在局部領(lǐng)域，比如輸配分開、售電等領(lǐng)域有些零星的新的進展。
但是就起作用的體制機制而言，也的確沒有什么變化是不可逆，與之前存在截然不同的范式。我國的電力行業(yè)仍舊是個理論上成本為基礎(chǔ)，實際上安全為目標，成本要求存在巨大彈性，也并不存在強管制的計劃經(jīng)濟部門。
在這樣一個5年的心理節(jié)點上，筆者對電力體制改革的難度的思考之后，也產(chǎn)生了眾多的敬畏，類似于對于病毒的破壞力與影響的敬畏。電力體制改革，是一項偉大的事業(yè)。它的難度，要大大的高于肺炎的緩解與治理。
本期專欄，筆者對電力治理與病毒應(yīng)對將進行各個維度特點的比較，回答為何電力體制改革更難的問題。這種比較，主要從改革推進以及應(yīng)對疫情的“政策推動”與“需求拉動”兩個視角來展開。
電力安全事故的反應(yīng)時間遠遠短于病毒
電力系統(tǒng)與病毒防疫都面臨著風(fēng)險(概率)與不確定性問題。理論上，緊急=概率*損失*反應(yīng)時間/(避免失控的)干預(yù)時間，也就是說一個事情的緊急程度與概率、反應(yīng)時間等幾個變量相關(guān)。
就新型肺炎而言，其概率很大，一旦發(fā)現(xiàn)可以很快干預(yù)(比如就地隔離)。相比于反應(yīng)的速度，它考驗整個社會經(jīng)濟系統(tǒng)的韌性、資源厚度以及充分性。
而電力部門是需要隨時保持平衡的部門，任何的電壓頻率偏離標準值超過一定范圍，都會造成從電器損壞到大停電等一系列問題。這個系統(tǒng)發(fā)生事故在失控之前，往往留給人們的反應(yīng)時間與干預(yù)處理時間都非常的短，比如幾秒內(nèi)就可能系統(tǒng)持續(xù)震蕩從而造成連續(xù)性的停電事故的擴大。從而，這個系統(tǒng)的安全保障一直像一根繃緊的“神經(jīng)”。
任何大的改變與變化，決策者必須衡量其潛在的技術(shù)風(fēng)險以及由此產(chǎn)生的一系列經(jīng)濟、社會甚至是政治后果。改革的動力與意志不可避免的，將弱于病毒的防控。
“層層攤派”適用于病毒，但是對電力不適用
前蘇聯(lián)國家往往先有理論、然后再有實踐，我國則往往先有實踐，或者說“摸著石頭過河”。一個有效的計劃體制(比如蘇聯(lián))跟一個無效的計劃體制(比如印度)之間的差別，往往要大于一個計劃體制跟市場體制之間的差別。我們電力行業(yè)的計劃體制的有效程度，也介于蘇聯(lián)與印度之間。
“層層攤派”是計劃經(jīng)濟實現(xiàn)某個集體目標的法寶，盡管在很多時候，它很沒有效率，無法考慮搭便車與激勵等約束，也違反基本的專業(yè)化與法制原則，往往只能處理總量問題，而沒法子處理結(jié)構(gòu)性問題。但是必須承認，它的有效性大部分時候是沒有問題的。對于病毒的治理就是這樣，我們看到了很多的“層層攤派”做法，非常之有效。
比如我們看到，應(yīng)對疫情過程中，我們反復(fù)聽到“壓緊壓實屬地責(zé)任”，人民日報稱要“明確具體責(zé)任，一級帶一級去干，一環(huán)扣一環(huán)去抓，切實把各項防控工作逐一落到實處”。這是一種典型的“層層攤派”的治理方式。
電力部門恰恰是一個無法層層攤派的部門，它的范圍經(jīng)濟特別顯著，甚至是唯一選擇。
典型的，我國有5級調(diào)度，最高級的國家調(diào)度中心屬于“沒有責(zé)任，只有權(quán)力”的特權(quán)機構(gòu)，負責(zé)割裂統(tǒng)一市場的特權(quán)線路的潮流計劃設(shè)定;省級調(diào)度是一個需要為系統(tǒng)平衡負責(zé)的實體，它卻不能把它的責(zé)任進一步攤派給下一級市級與縣級調(diào)度。因為電力的平衡，往往是越大越可行，因為可以有效平衡出力特性與需求特性不同的電源與用戶。
幾個地區(qū)的共同的最大負荷，一定小于每一個最大負荷的加總(也就是說，最大負荷出現(xiàn)的時間是不同的)。你無法把電力系統(tǒng)平衡責(zé)任攤派到每個市縣，每個工廠或者每個電廠，說“壓實責(zé)任，你自己平衡吧”。這無疑是荒謬的。
正因為這個特點，電力部門很多政策的討論，如果暗含著“層層攤派”的政策工具與實現(xiàn)方式，而缺乏有效的其他政策工具，就會徹底淪為空談。電力部門的問題往往需要更加的專業(yè)化，而不是采用整體性的方式去解決問題。這也是我國的電力現(xiàn)貨改革試點為何無法在“有效性”上推進的一大原因。
省級政府領(lǐng)了任務(wù)，無法像“煤改電”、“污染治理”、禁止散煤燃燒等總量問題一樣，分解到各個市去要求實現(xiàn)。短期市場解決的是成本最小化生產(chǎn)的基本效率問題。如果你把其他額外的約束加給它，那么這個市場就完全失去功能，成為一個玩具了;也因為嚴重的價格扭曲，不可能發(fā)育的起來。
病毒的對付手段是“隔離”，但是電力體制改革無法在真空展開
病毒，無論多厲害，我們都有終極武器——隔離以及俱焚，比如對付恐怖的埃博拉。這種方法短期是有效的，它意味著經(jīng)濟活動的損失甚至停滯，但是長期上往往是有益的。因為最開始，沒有人可以打保票說應(yīng)對的措施過于寬松或者過于嚴格了。嚴格往往是風(fēng)險管理的應(yīng)然甚至唯一選項。
但是電力體制改革，無法隔離開國民經(jīng)濟以及與其他部門的互動展開，而這種互動，很可能產(chǎn)生意想不到，甚至是決定改革生死的結(jié)果。決策者至今也沒有發(fā)出過“寧愿冒著斷電的風(fēng)險，也要堅決推動電力市場化改革”的決心信號。
2002年電力體制改革之所以夭折，無疑也是這個原因——衍生影響。2005年東北電力市場試運行，恰逢電煤開始漲價，抬高了上網(wǎng)電價，但銷售電價仍舊沿襲著相對固定的模式，傳導(dǎo)不出去，中間出現(xiàn)虧空。東北電網(wǎng)北部發(fā)電高價上網(wǎng)，南部用電低價銷售的情況，以致東北電網(wǎng)公司16天虧損了32億人民幣。
按理說，這完全是煤價上漲的影響，跟市場改革完全無關(guān)，在煤價下降或者(應(yīng)該)價格傳導(dǎo)之后還能夠有效的補回來。但是現(xiàn)實的問題是，建立一個資金蓄水池誰來首先出錢無法落實，從而造成了繼續(xù)改革的困難。
病毒治理外在對象，而電力體制要觸動人的利益
病毒作為敵人，是明確的，外部的。而電力體制改革，很大程度上是一個最大的人造系統(tǒng)的自我革命，革命的途徑是體制與機制，盡管有可能做大蛋糕，但是存在“帕累托改進”(所有的人都受益，無人受損)的機會與體制基礎(chǔ)設(shè)施幾乎不存在，必然要觸動部分人的利益，甚至是很大的利益。即使存在通過轉(zhuǎn)移支付使得所有人都受益的理論可能性，但是現(xiàn)實中轉(zhuǎn)移支付的政治可行性往往也很低。
東北電力市場的試運行同樣存在這樣的問題。互聯(lián)電網(wǎng)的存在，理論上會做大蛋糕，但是無疑電力輸出省份要抬高電價而成為受損者，而轉(zhuǎn)移支付又存在操作性與技術(shù)性困難。黑龍江省和吉林省電力過剩，輸往遼寧，認為遼寧省有責(zé)任多漲電價，黑龍江省和吉林省不漲或少漲一點。而遼寧省并不同意，認為依靠本省市場消納其他兩省多余電力，不應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任。這造成了改革最終散伙。
電價手段改革，取消交叉補貼也是一例。5%的人群，屬于社會弱勢群體，是公共政策與社會幫扶需要聚焦的對象，對其補貼是社會公平正義的應(yīng)有之義。但是這個補貼從哪里來，是個不得而知的問題，從而還得扭曲價格，讓95%的不需要補貼的人來搭5%的“便車”。
人們對病毒有切膚之痛，對要精算的高電價沒有
過去很長一段時間，我國電力部門采用的是成本為基礎(chǔ)的煤電標桿電價機制，以及保證的小時數(shù)。電價波動非常有限。默認的建成了就給足夠小時數(shù)回收投資的做法已經(jīng)形成慣性與習(xí)慣，對部分所謂專業(yè)化調(diào)峰機組也一樣，往往也給3000小時甚至更高，從而有效的降低了高電價投資回收的必要性，使得高的生產(chǎn)側(cè)電價不再(必要)出現(xiàn)，天然氣機組(管制)價格也就比煤電高兩倍，甚至更少。這部分減少的小時數(shù)通過全體其他機組分攤，使得其長期平均成本上升。
全年統(tǒng)計來看，這種電價安排(比如365天4毛的電價)，其總的系統(tǒng)成本，往往要高于一個360天低電價(比如3毛5)，但是夏季用電高峰有那么120個小時高電價(比如1.2元)的系統(tǒng)。
從消費端，價格上漲的風(fēng)險也被完全限制了，電價幾乎整年甚至幾年都沒有變化。這是一種“朝三暮四”的安排，但是筆者也很難否認這在政治上往往是屢試不爽的。人們可能更加在意那120小時令人咋舌的1.2元的高電價，而不是365天每天被擼0.5元羊毛的“溫水煮青蛙”。事實上，后者的全年總負擔(dān)要比前者更重。
比如在美國德州夏季用電高峰時期我國部分媒體非常吸睛的報道——《每度電63元!美國德州電價高出中國幾十倍》。事實上，全年來看，德州的平均批發(fā)電力價格也就不到4美分/度，比我國大部分省份的煤電標桿電價(需要扣除稅比較)要低的多。這種故意的信息誤導(dǎo)，我國消費者協(xié)會應(yīng)該有個是否涉嫌欺詐的說法。
所以，公眾對電價是沒有切膚之痛的，但是對于病毒，那種真實與想象中的恐懼是現(xiàn)實存在的。因此，消費者作為利益相關(guān)方的壓力與推動是不同的。
理解病毒比想象中容易，理解電力部門比想象中難
網(wǎng)上很多的短片給人們充分講解了防疫的知識，以及快速積累起來的治療經(jīng)驗。人人都有意愿有望變成半個病毒治理的專家，理解其傳染的路徑、途徑、傳染力與病理影響。病毒會變異，但是趨勢是越來越弱。但是在電力部門，可再生進入電力系統(tǒng)完全是個全新的挑戰(zhàn)。
這一點對我國尤其是成立的。傳統(tǒng)上，我國的調(diào)度體系需要每一個機組都完全接受調(diào)度的指揮，所謂“接受調(diào)度指令”，可調(diào)可控。盡管這完全是一種沒有必要、過度與無理的要求，但是它的確是很有效的?，F(xiàn)實中也缺乏強有力的反對力量，促進“系統(tǒng)如何實現(xiàn)平衡”的范式的改變，因為運行了幾十年也并沒有太大變化。而可再生能源，是一個從技術(shù)性質(zhì)上就無法完全可控的發(fā)電類型。調(diào)度體系最初采用非常保守的“切除”來實現(xiàn)安全目標，造成了巨量的限電棄風(fēng)。隨著可再生比例越來越高(特別是變化更加迅速的光伏)，這種系統(tǒng)平衡的范式已經(jīng)越來越難以為繼。
從這個視角，可再生能源并網(wǎng)，對于我國仍舊處于計劃體制的電力部門，特別是電力調(diào)度范式，是個“從地獄來的問題”。這一點，因為其專業(yè)性，還很難為社會公眾、甚至是部分業(yè)內(nèi)人士所理解。
治理病毒效果好壞比電力系統(tǒng)好壞更加容易衡量
當有一天疫情最終過去，對于治理病毒的集體行動是好是壞，是否足夠有效與有效率，我相信整個社會都會有一個評估。這種評估包括對過去采取的行動與方針的回顧，回答一個“當時的高度混亂與不確定的情況下，我們是否有更好的方式去處理這種情況”的假設(shè)問題;以及包括對從這起疫情的總結(jié)分析吸取教訓(xùn)，會引發(fā)何種的未來的管理體制、應(yīng)急機制以及人員組織調(diào)配上的改變。這兩方面，都是現(xiàn)代治理體系的基本內(nèi)容。
這方面的社會要求將是明確的。相比而言，電力部門的好壞以及改革的成功與否，似乎更加不可衡量或者爭議巨大。比如，對于我國占主體地位的國有企業(yè)電力行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，其在意的事情往往是兩個，第一個是安全;第二個是個人晉升。第一個往往是第二個的前提與必要條件，但是遠遠不夠充分，并且標準存在模糊性，以至于現(xiàn)實中這些企業(yè)的行為中，相當部分“耍雜技”的成分存在，為了社會能見度。
比如《甘肅風(fēng)電光伏電站集群開發(fā) 新能源并網(wǎng)瓶頸即將破解》一文稱：甘肅酒泉風(fēng)電基地創(chuàng)造了距離負荷中心最遠、集中并網(wǎng)規(guī)模最大、送出電壓等級最高等一系列風(fēng)電發(fā)展記錄。這是典型的“耍雜技”行為而無法證明其經(jīng)濟與社會理性。
一個高效的，充分開放競爭與嚴格監(jiān)管的電力部門與體制，對于一個國家的競爭力幾乎是決定性的。以上的這些維度的比較，并不是要說明電力體制改革是沒有必要的，而是說我們要客觀看待它的難度，增強對于改革進程與可能反復(fù)的耐心與韌性。對于我國而言，徹底透明化、改革現(xiàn)在的5級特權(quán)自由量裁調(diào)度體系，是解套電力部門幾乎所有問題的“鑰匙”。這恰恰是過去所有的政府文件與改革方向都未曾涉及的方面。
十四五電力規(guī)劃，需要首先是一個電力改革規(guī)劃，明確改革的總體目標(經(jīng)濟效率)以及操作性目標(特別是調(diào)度明確的價值觀與衡量標準、系統(tǒng)透明度、輸配體系產(chǎn)業(yè)組織等)、時間表、路線圖與組織體系。
種種跡象表明：我們的決策者對此是有清醒認識的。我們對電力體制改革始終抱有積極的期待與堅定的信心。
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